編者按

　　近日，審計署網站刊發文章，梳理了美國審計署40年來對頁岩油氣開發進行跟蹤審計的情況，並分析了頁岩油氣從探索、開發到規模化發展，不同時期的高風險環節和重點領域。近年來，中國頁岩油氣開發熱度不斷走高，並先後列入「十二五」、「十三五」規劃。本刊獲審計署授權對上述文章進行摘編，以期對中國頁岩油氣開發的監管與風險預警提供參考。

　　審計署審計科研所 劉譽澤

　　頁岩油氣被列為21世紀最重要的替代能源。美國是世界上最早發現、研究、勘探和開發頁岩油氣的國家。20世紀70年代，美國開始由政府主導推進頁岩油氣開發，為其技術創新、規模化和商業化提供了巨額資金及大量政策支持。美國審計署也從那時起開始對頁岩油氣開發進行跟蹤審計。

　　按照美國頁岩油氣產業發展情況可以劃分為三個階段：20世紀70年代到20世紀末的「探索開發階段」、2000年至2012年的「井噴式發展階段」、2013年至2015年的「衝擊和波動階段」。隨著歷屆政府的宏觀政策變化和產業自身發展情況，美國審計署也不斷調整審計內容和審計重點，迄今已出具324篇相關審計報告，在推動政策落實、揭示風險、揭露問題等方面發揮了重要作用。

　　探索開發階段：

　　審計重點關注政策執行

　　自20世紀70年代到20世紀末長達30年的探索期里，美國政府給予了頁岩油氣行業全方位的政策支持。有專家認為，這一階段美國非常規資源領域天然氣開發利潤的30%左右來自政策優惠。這一階段，美國審計署審計內容和重點主要集中在4個方面：

　　一是深入調查了解美國能源現狀特別是進口能源依賴問題，評估其對經濟的影響和相關風險，為政府提供決策支持。

　　二是重點關注頁岩油氣開發中存在的法律和政策障礙，比如及時揭示了聯邦礦產土地租賃法案關於採礦權出租相關規定的障礙，指出了能源企業重複選址造成浪費急需政府政策調控等問題。

　　三是開展對重大項目和資金的審計，監督重大政策落實情況和項目進展情況，主要監督礦產資源使用費的徵收和管理情況、政府投資資金撥付情況、能源安全法案提出的生產目標落實情況等。

　　四是關注政府宏觀政策執行過程中的其他問題。其中最重要的成果是提出了能源監管機構過多、決策過程複雜、效率低下等問題。

　　從後來美國政府發佈的各項政策和法案來看，審計反映的問題基本都得到了回應。如針對開採成本過高等問題，美國政府提出了一攬子優惠政策，延續和擴展了非常規能源的補貼政策和補貼範圍。針對技術障礙等問題，這一階段美國政府在頁岩油氣開發技術領域投資超過1億美元，還專門設立了非常規油氣資源研究基金，鼓勵相關研發工作。針對行政效率低下等問題，1977年美國成立了統一管理國家能源事務的聯邦政府機構——能源部。

　　井噴式發展階段：

　　審計重點關注查問題、揭風險

　　2000年至2012年，美國「頁岩油氣革命」主要指這一時期。據美國能源信息署（EIA）數據顯示，2000年以來，頁岩油氣年均增長率47.7%，2012年頁岩氣產量佔到美國天然氣總產量的39%強。頁岩油氣革命降低了美國對進口能源的依存度，極大改善了能源安全狀況；創造大量就業機會，促進美國經濟復甦；通過向全球輸出高端頁岩油氣生產技術、設備及相關標準規範，美國在頁岩油氣開發國際合作中收穫高端紅利。

　　這一階段，美國審計署重點集中在查出問題和揭示風險上，並於2011年將聯邦石油和天然氣管理領域列入每兩年發佈一次的高風險領域清單。這一階段審計主要關注三類風險：

　　一是環境風險。頁岩氣的開採需要消耗大量的淡水資源，可能威脅到區域的水資源可持續利用；頁岩氣開採過程中產生雜訊、廢水、廢氣及其開採事故災害等引起的環境污染；水力壓裂技術使用的壓裂液中的化學添加劑可能造成環境污染以及威脅公眾健康等。

　　二是監管風險。美國負責監管油氣開發的主要是美國環境署、能源部、內政部和農業部的林務署。此外，美國各州有專門機構負責油氣開發活動的許可及監管。由於頁岩油氣產業的巨額利潤和迅猛發展，監管上很容易出現疏漏。美國審計署這一階段重點審計監管部門之間可能出現漏管或者重複監管的情況、監管部門識別和評估風險的能力等。值得關注的是，2010年墨西哥灣深水鑽井平台爆炸引發美國歷史上最大的海上漏油事件后，美國審計署緊急對海上石油和天然氣活動的管理部門內政部開展了一系列審計工作。之後，美國內政部發起了一系列改革以改善其監督力度，並正式成立兩個新局——安全和環境執法局、海洋能源管理局。

　　三是資金風險。由於頁岩油氣開發利潤豐厚，多元投資主體競相進入，審計除了關注政府投資、財政收入之外，也對於其他資金風險給予一定關注。出於國家安全的考慮，美國審計署建議加強對得到授權的境外資本在特定領域投資時的跨部門評審。

　　衝擊和波動階段：

　　審計關注行業未來發展方向

　　2013年至2015年短短兩年多時間，美國頁岩油氣行業經歷了巨大的波動。2013年，美國首次超過俄羅斯成為世界第一大天然氣生產國，預計最快5年內成為世界第一大石油生產國。同時，美國批准了多個天然氣出口項目，打破了長達50年的出口禁令。

　　然而隨著國際油價一路下跌，至2014年下半年跌破每桶50美元大關，甚至低於頁岩油氣的開採成本，致使頁岩油氣開採行業遭受有史以來最嚴重的衝擊。2015年1月，位於德克薩斯州的WBHEnergy公司成為美國本土第一家破產的頁岩油氣開採公司。必和必拓宣布將逐步關閉40%的美國頁岩油井。標準普爾研究顯示，在美國100家中小型頁岩油氣企業中，有3/4由於高負債面臨破產倒閉的風險。

　　然而幾個月之後，2015年3月中旬，國際油價強力反彈，累計反彈幅度近30%，頁岩氣需求再次激增。這一階段的波動，給一直處於狂熱狀態的頁岩油氣產業帶來巨大的考驗。

　　這一階段，美國審計署重新梳理審視美國石油政策，關注頁岩油氣產業的發展方向，同時關注政府各相關部門如何提升管理和監督績效，增強風險管理能力。從整改情況看，土地管理局和被審計的14個州均加強了對油氣資源開發的監管，能源部也對評估和防範貸款風險的有關規章制度進行了更新和補充。