摘要
　 
　台灣的地方政府財政持續惡化，各縣市政府債台高築，全國有將近四成的縣市之財政狀況不佳，財政困難，地方政府的公部門行政機能已受到停滯性的影響，基隆被評為「很困難」縣市，主要緣於2001年11月通過WTO入會案，商港建設費每年短少約30億元，財源大為縮水，造成市庫沉重負擔。基隆港市所面臨的問題很多，政府必須先設法解決問題，唯有創造出更好的港口環境，加強固有設備，提高服務品質，才能解決長久以來財政收支不均衡的問題。另外，基隆港市建設之財政來源及施行策略必須考量創建財源與融資機制，以及良好的財務計畫，而政府的決心與魄力，應是決定基市政府的財政能否起死回升的重要因素。

關鍵詞　商港建設　港市合作　財政收支　
　
一.前言
　
　2002年，商港建設費因我國加入WTO組織而廢除後，基隆市每年估計短少約30億財源，加上許多地方稅改為國稅，基隆市財政赤字已超過100多億元，財政缺口必須補足，市府因財政不足所衍生出的許問題便可迎刃而解。
　 
　為了填補基隆市財政缺口，市長曾到台北向中央要錢，該市立委亦以「中央廢除商港建設費，造成基隆市財政困窘，建請中央儘速補足缺口」為名，在立法院舉行座談會，積極向中央爭取經費。但包括交通部、財政部都不敢給具體承諾，各部門雖已透過各種管道，想設法補助基隆，但因各縣市都向中央要錢，基於公平及整體性考量，單獨補助基隆有困難。 
　
　2015年，台灣的地方政府財政持續惡化，各縣市政府債台高築，全國有將近四成的縣市之財政狀況不佳，財政困難，地方政府的公部門行政機能已受到停滯性的影響，基隆當然也不例外。

二.地方政府財政問題
　 
　根據393公民平台所發表的「2014年台灣20縣市地方財政昏迷指數評比報告」，除了台北市與嘉義市的財務狀況列為健康的「良好」外，其餘各縣市財政皆亮起紅燈，其中，有13個縣市的財政狀況退步，而赤字高達40億的苗栗，以及自籌財源減少，但累積高額帳單的花蓮，更被評為財務「極度困難」之縣市。
　 
　另外，根據審計部2014年地方政府總決算審核報告，從「現金償付」、「預算支應」、「長債償還」及「永續服務」這4個能力來評估地方政府的財政情況。若將其財政狀況從安全的「良好」到危機的「極度困難」，可將其分為「良好」、「尚可」、「稍困難」、「很困難」、「極度困難」及「無解」等6個評估指標。則在台灣的20個縣市中，台北市與嘉義市的財政狀況為最佳，屬良好區；新北、台中、桃園、新竹市、新竹縣、彰化縣、宜蘭縣，以及澎湖縣等八個縣市為尚可；屏東縣、嘉義縣，以及高雄市為稍困難區；基隆市、南投、台南、雲林，以及台東等五個縣市，則被評為很困難縣市，財政為負向發展，而被視為是極度困難的縣市則有苖粟及花蓮等，足見地方財政的表現確實不佳。
　
　若將地方政府最近兩年(2013年與2014年)的財政狀況做比較，便可發現在台灣的20個縣市中，僅有35%的縣市之財政狀況有進步，亦即2014年的地方財政中，有七個縣市的表現較以往為佳，但同時也有將近三分之二(65%)的縣市之財政較以往惡化，觀其原由，主要都是受到自籌財源減少的影響。
　
　2014年，包括台中市、台南市等10個縣市自籌財源都呈衰退走勢，而其主要原因是來自2013年的不動產開始走入不景氣的翻轉時期，而土地稅收是地方政府的稅入重要來源，當不動產交投轉趨清淡時，地方政府的財政收入自然減少。若從地方整體稅入來做考量，則自籌財源衰退最大的是連江縣，其稅賦減少達二成，而最小的則為台中市，其減少的幅度尚不及一成；有關各縣市政府的財源衰退幅度依其大小，分別為台中市（-7%）、苗栗縣（-10%）、台南市（-12%）、花蓮縣（-14%）、桃園市（-15%）、連江縣（-20%）。
　
　在過去一年中，台灣各縣市的財政較為健全，且表現良好的為台北市與嘉義市，2014年，台北市的財政收入在償還債務後尚有剩餘，財政盈餘遙領先其餘縣市。而財政狀況相對不佳，屬於財政「十分困難」的5個縣市，依序為南投縣、雲林縣、台南市、台東縣及基隆市，除了南投縣的財政較2013年進步，其餘皆是退步。
　
　至於財政情況落入「極度困難」的苗栗縣與花蓮縣，其財務狀況更差，如苗栗縣已連續兩年列為財政情況為「極度困難」，其2014年原有預算規劃剩餘46億元，最後卻出現高達40.6億元的短絀，顯示苗栗縣預算制度的功能幾已進入崩潰；2014年7月，已開始需要中央紓困協助，才能完成公務員的薪水發放，許多承包苗栗縣工程的廠商，也因為拿不到工程款，紛紛跳票停業，造成曲粟縣政府市政幾乎陷入停擺的狀況。
　
　為了解決市政府財政的困境，並讓政府的運作機能得於繼續運作，苗栗縣還挪用了教育、社福設專戶等「特種基金」的現款周轉，至2014 年年底，苗栗縣借入款已經高達147億餘元，其中，挪用款項包括開發類的新竹科學園區竹南基地周邊地區區段徵收基金50億元，社福、教育類的公益彩券盈餘分配基金專戶8 億元、地方教育發展基金28億元、社會福利基金4億元等，不僅影響社福團體的運作，而且讓縣政府的財政及行政陷入難以運作的局面。

三.基隆的財政
　
　有關基隆的財政可分為下列幾個部分來做說明：

1.財務負擔沈重
　 
　基隆以基隆港著名全國，其財政收入的主要來源也大多以港口及其運輸有關，然而，基隆市府財政仍不免趨於惡化，主要緣於1990年，台灣以「台灣、澎湖、金門及馬祖個別關稅領域」的名義申請入會，2001年11月通過入會案，2002年一月正式成為WTO第144個會員國，這雖是國家參與國際事務的必然，也是配合國際經濟社會所必須的參與，然而，在台灣加入WTO後，商港建設費每年短少約30億元，中央減稅，卻由地方買單，財源大為縮水，單市府人事費占總預算的一半，排擠其他各項建設費用，同時造成市庫沉重負擔。 

2.財務問題的解決
　
　為了解決基隆的財政問題，1997年，基市府就曾有填海造陸計畫，工務局也曾編列預算研究可行性，但計劃無法趕上變化，規劃亦無法順利進行。2003年，市政府再提出興闢公有收費棄土場，推動「土方銀行」案，在七堵區石厝坑一處山谷，土方容量可達323萬立方米，附近既無住家，也沒有水源保護問題，未來填土方結束後，尚可規畫為自然生態公園，預估可使用7.4年，扣除設置成本，每年可進帳約1億元，但因該地區的議員強力反對興建，計劃案亦束之高閣。 
　
　2008年，基市政府為改善公車處營運體質，減少公車處連年虧損，對市府財政造成的赤字負擔，曾推動公車處民營化，並組成專案小組召開多次會議，通過「公車處營運業務公司化執行計畫草案」，象徵公車處民營化案邁出一小步，也是政府推動民營化的一大步，其立意雖佳，但因議員對公車處民營化頗有意見，公車處民營化仍遲遲無法進行。

3.財務狀況陷入很困難繇市
　 
　2014年，基隆市府公共債務舉債已瀕臨破表邊緣，其年底負債約達123億元，市府成立債務管理委員會曾檢討開源節流，編列103度預算將舉債額度拉高到49.5％，但依然無法解決當前的財務困境。

四.基隆財政問題的解決
　
　一般而言，基隆有其特殊的地理環境，亦有其得天獨厚的港口之競爭優勢，因此，財政問題的解決首重基隆港市的共同發展；因此，如何擬訂一個基隆港市可以共同發展的策略，有其重要性與必要性。根據基隆港市共同發展策略之研究報告，以及行政院主計處、交通部等所發佈資料，就基隆的財政問題及解決方法等，說明如下述：

(一).地理優勢
　 
　台灣為島型經濟，四面環海，資源有限，必須經由國際貿易的擴張，才能帶動國內的經濟成長，因此，透過島內蓬勃發展的進出口活動，來帶動台灣經濟的發展是一種必然趨勢，而港口則在經睝貿發展的過程中，扮演著重要的角色。
　
　基隆港位於台灣北端，北部進出口貨物大都須經由基隆港裝卸、接洽，基隆港的成長受到政府及市民的關注，交通部也投入了很多資源在提升基隆港作業效率，如1999年，碼頭工人僱佣制度合理化，以及棧埠業務民營化的順利推動，已有效加快航商貨物的裝卸速度，滿足航商利潤極大化的需求。
　
 台灣有四大國際港，分別為基隆港、台中港、高雄港以及花蓮港中，基隆港緊臨台北及主要政治、經濟腹地之台灣北部，是國內發展最早、最快，也是最重要的港口之一。

(二).港口競爭優勢下降
　
　在最近幾年中，基隆港面臨內有台北港、台中港等港口的競爭，外有大陸的沿岸港口如廈門，以及中國鄰近港口的激烈競爭，再加上台灣產業結構已逐漸轉向以高科技產業為重心，使得基隆港的貨櫃量迅速遞減。在此情況下，基隆港口附近的船務代理、報關、裝卸、內陸集散站、倉儲及內陸運輸業者，也受航運產業的影響，貨運量減少，營運收入下降，從而影響基隆市整體的經濟發展。
　 
　基隆港受困於港域狹小，腹地納胃有限，加上面對大型船舶進港的水深不足等自然條件限制，同時國內受到台北港貨櫃碼頭的完工啟用的影響，外則面臨了中國鄰近港口崛起的威脅，使得基隆港的部份貨源流失，競爭力每況愈下。

(三).重新以良好規劃服務產業
　 
　為了在競爭烈的環境中求生存，並豐富財政收入來源，基隆市政府必須規劃及執行因應策略，以滿足港埠使用者的需求，如提供航商更多優惠與措施來留住固有貨源，甚至進一步能吸引更多的航商選擇彎靠基隆港，而若服務增強，運量增加，則有助於基隆的財政收入之增加。此外，基隆港若因貨運量增加而趨於繁榮，亦可帶動基隆市週邊產業，如促進裝卸業、倉儲業、航務代理業等之成長。

(四).人力與物力資源的整合
　 
 基隆市雖然緊臨台北港都會區，往返交通甚為便捷，但也面臨人口外流，且往返台北市區上班族人數眾多，對基隆市商業活動、市區繁榮有不利的影響。加上基隆港近年來貨量萎縮或停滯不前的趨勢，昔日港口週邊產業之興盛繁榮已不復存在。在此情況下，基隆港市亟需思考如何相互支援，善用海港城市特有資源，發展工商旅遊事業，除使基隆港風華再現之外，亦可嘉惠基隆市政建設及基隆市民。

(五)海運與客運的配合
　 
　在客運方面，基隆港及基隆市政府在觀光方面也須規劃，除了自行推動港區附近綠、美化之外，也積極地與業者以合資的方式興建觀光景點，並繼續規劃東岸部分碼頭為觀光景點，例如砲台、古蹟、海博館等，增加都市休閒設施，以展現了港市合一的具體行動。
　 
 總之，基隆港要能掌握重要貨源，有賴港市的共同發展，提供所需的軟、硬體設備、便利的交通系統、簡政便民措施、港區後線土地之取得、內陸交通動線之規劃之配合。

五. 基隆港市之挑戰
　
　大體而言，基隆港、市目前所面臨且必須解決的問題很多，在基隆港市共同發展策略中，亦提出許多基隆港市所面臨之問題與挑戰，茲簡單如下述：
(一). 基隆港所面臨之挑戰

　　整體而言，基隆港所面臨的問題很多，舉其較重要者說明如下：

　1. 港區作業空間狹小
　 
 基隆港港區腹地較小，沒有充裕的空間可設立貨櫃集散站，只能透過貨櫃車的輸送，將貨櫃載往五堵等地的貨櫃集散站放置，供貨主在港口領貨，或採船邊提貨的方式來進行，相較於其他地域較大，且在港區內及有設置集散站的港口，缺乏競爭力。

　2. 人力老化
　 
　為了維持港口快速的機動運輸，充沛的人力資源是主要條件，然而，在基隆港務局的現有人力中，員工的平均年齡已超過50歲(約為54歲)，主要人力資源為50~59歲的員工，接近於老年人口，經營上有其不利或困境因素，特別是當這些主力陸續退休以後，將會造成人力嚴重不足，在營運方面有很大的影響。

　3. 面臨船舶大型化之挑戰
　
　隨著經濟的發展，科技的進步，船舶建造有大型化的趨勢，全球主要港口進行浚深工程達16米，船舶大型化亦擴大了碼頭船席的長度。世界主要碼頭岸壁長度為300-350米，船席長度將擴張到400米以上。基隆港如果無法提供航商之大型化船舶之服務，航商必然會轉向其他港口停泊。亦即基隆港若不能因應時勢之改變而調整經營模式，則基隆港可能將面臨邊緣化的可能威脅。

　4. 遠洋及近洋航線難以配合
　
　一般而言，基隆港主要航線為近洋航線，包括香港、華中、華南、東南亞及東北亞等，航線總數約達三百餘艘，故應有適當之經營策略，包括港區軟硬體服務設備的提升、發展自由貿易港區，以充裕貨源，才能留住既有航商，吸引新航商開闢航線，對基隆財政收入具有極大的效益。

　5. 對主要航商的依賴度偏高
　
　在停靠基隆港的航運公司中，前五大的航商航線數，佔了總航線數的一半以上，依賴程度偏高，一旦主要航商選擇其他的港口做為超駁點，則影響其財政收入甚大。

　6. 聯外道路相對不足
　
　由於基隆港區聯外的道路狹小，在交通尖峰時段車輛擁擠，對於運送的便利性及時效性都有一定程度的影響，目前雖已逐步修正，但聯外道路依然不足。

　7. 港區運輪與遊輪服務的兼顧與協調不易
　
　基隆港東岸碼頭開放為遊憩空間，但在營運過程中，如何兼顧港埠與郵輪的服務，並使營運效率與回饋基隆市民的服務達成平衡，仍有待基隆港市的努力與協調。

　8.台北港之競爭
　 
　台北與基隆的區位同屬北台灣，而台北港的經濟、貨源、腹地等，其與基隆港有極大的重疊，且港區地大。台北港貨櫃中心正式營運以後，逐漸造成基隆港運量及利潤減少，兩港之間的競爭也愈來愈激烈。

　9. 基隆港經營體制問題不易克服
　 
　基隆港受限於經營體制、資金應用、人員經驗，以及經營創意等無法有效發揮，造成人力過剩，且用人費率偏高，土地租金亦居高不下，造成營運上的困難。

　10. 兩岸海運直航效益不易
　 
　2008年12月15日，兩岸海運開始直航，如何以創新策略提高基隆港之客貨量，並繁榮基隆市，將有賴港市共同發展共榮策略，其中，兩岸關係的和平發展，是影響基隆港未來發展的重要因素。

　(二).港市合作轉型
 
　基隆港之轉型應不以閒置土地再利用，而是如何充分發揮港口功能，以繁榮市政、市區經濟，並增益市民休閒空間。

　(三). 基隆市港的重大建設
　 
　 根據基隆市政府的規劃與民眾之需求，有關基隆巷市之重要規劃簡述如下：

　1. 環港核心商業區都市更新計畫；
　2. 火車站前暨西2 西3 碼頭都市更新計畫；
　3. 環港週邊市容及照明景觀之改善方案；
　4. 東岸碼頭區之發展計畫。

　六、基隆財政來源及施行策略
　
　有關基隆港市建設之財政來源及施行策略，根據基隆港市共同發展策略之說明，簡述如下：

(一).創建財源與融資機制
　　基隆港市共同發展涉及多項重大建設，例如環港商圈、東岸開發計畫，以及聯外道路等；其建設可能財源之籌措及融資機制，包括國家發展基金、公共工程經費、 事業資金籌措，以及保證機制等。

(二).財務計畫相關事項
　
　一般而言，基隆港市可朝推動財稅減免，或提供財務誘因方案等來解決其財務問題，如爭取部分設施由中央直接投資興建；減免及補助列應為投資競標條件，以提高投資人參與意願；降低共同負擔費用；政府提供優惠措施或補助經費；研擬分期分區開發之可行性；提供投資者資金來源…等。
　
　另外，在財源之籌措上，基隆市府宜努力增加市庫財源，如提高地方稅課收入、積極爭取中央補助款、成立基隆市政府財政改善小組，同時透過財政資源分配，用以支援市政建設之推動…等。

　七. 結論與建議
　 
　經由前述的分析與說明，可據以列出結論與建議如下：

　(一).結論
　
　結論簡述如下：

　1. 根據審計部2014年地方政府總決算審核報告，在台灣的20個縣市中，以台北市與嘉義市的財政狀況為最佳；新北、台中、桃園、新竹市、新竹縣、彰化縣、宜蘭縣，以及澎湖縣等八個縣市為尚可；屏東縣、嘉義縣，以及高雄市為稍困難區；基隆市、南投、台南、雲林，以及台東等五個縣市，則被評為很困難縣市，而被視為是極度困難的縣市則有苖粟及花蓮等，足見地方財政的表現確實不佳。

　2.基隆的財政收支趨於惡化，緣於1990年，台灣以「台灣、澎湖、金門及馬祖個別關稅領域」的名義申請入WTO，商港建設費每年短少約30億元，財源大為縮水，排擠其他各項建設費用，同時造成市庫沉重負擔。2014年，基隆市府負債約達123億元，市府曾檢討開源節流，但依然無法解決當前的財務困境。

　3.基隆港所面臨的問題很多，其較重要問題包括港區作業空間狹小、人力老化、面臨船舶大型化之挑戰、遠洋及近洋航線難以配合、對主要航商的依賴度偏高、聯外道路相對不足、港區運輪與遊輪服務的兼顧與協調不易、台北港之競爭、基隆港經營體制問題不易解決，以及兩岸海運直航效益不易兼顧等。

　4. 基隆港市建設之財政來源及施行策略必須考量創建財源與融資機制，以及.良好的財務計畫；前者如基隆港市共同發展的多項重大建設；後者如基隆港市可朝推動財稅減免，或提供財務誘因方案等來解決其財務問題；而在財源之籌措上，基隆市府宜努力增加市庫財源，同時透過財政資源分配，用以支援市政建設之推動…等。

　(二).建議
　
　經由前述的結論，可據以列出本研究的建議如下：

　1.基隆市等五個縣市的財政被評為很困難縣市，僅比苖粟及花蓮為佳，足見地方財政的表現確實不佳；市政府宜先以上一級的財政為目標，再逐漸導入更佳評比的財政地位。

　2.基隆的財政收支趨於惡化，緣於台灣加入WTO，導致商港建設費每年短少約30億元，財源大為縮水，唯有競爭才會有進步，基隆宜利用國際化的商機，以更好的設備及更佳的服務態度，來達到增廣財源的目的。

　3.基隆港所面臨的問題很多，政府必須先設法解決問題，唯有創造出更好的港口環境，加強固有設備，提高服務品質，才能達到獲利的地步，也才能解決長久以來財政收支不均衡的問題。

　4. 基隆港市建設之財政來源及施行策略必須考量創建財源與融資機制，以及良好的財務計畫；唯徒善不足以為政，徒法不足以自行，因此，政府的決心與魄力，應是決定基市政府的財政能否起死回升的重要因素。

參考文獻
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4張通榮、張志清、林光、林財生(2000)，基隆港市共同發展策略，航運季刊第十九卷 第三期
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6.393公民平台(2015)，「2014年台灣20縣市地方財政昏迷指數評比報告」。
7.GOOGLE、YAHOO、基隆市政府、交通部網頁。